19世纪后半期，有不少文人学者谈论议院问题，这可以说是20世纪初立宪运动的先声。对此学界已有较充分的关注，但对官方人士的谈论，学界则注意不多。而直接向清廷提出设议院建言的人，世人皆以为是康有为，实则在他之前，早已有人建言设议院。

　　文祥率先肯定议院

　　据笔者迄今为止所见资料，清政府高层中较早论及议院的是文祥。光绪元年，也就是文祥临终前一年(1875年)，他曾上《密陈大计疏》，其中先指出中国面临的困境：“洋人为患中国，愈久愈深”，“俄人逼于西疆，法人计占越南，紧接滇、粤，英人谋由印度入藏及蜀，蠢蠢欲动之势，益不可遏”。文祥认为，“驭外之大本”，“所系者在人心”。就“人心”二字而言，似乎与较保守的倭仁等人相似，但文祥说的内涵却与倭仁完全不同。那么，如何争取人心，什么样算是得“人心”呢?文祥举的例子是西洋各国的议院政治：

　　说者谓各国性近犬羊，未知政治，然其国中偶有动作，必由其国主付上议院议之，所谓谋及卿士也;付下议院议之，所谓谋及庶人也。议之可行则行，否则止，事事必合乎民情而后决然行之。自治其国以此，其观他国之废兴成败亦以此。傥其国一切政治皆与民情相背，则各国始逞所欲为，取之恐后矣。

　　“谋及卿士”、“谋及庶人”，即比附中国古代思想家的说法主张，是那个年代的常用作法，重要的在于，文祥对这种制度给予了肯定和赞许，认为这种制度是合理的，并与西方的富强密切相关。文祥认为这样的制度，中国一时还不能实行，“中国天泽分严，外国上议院、下议院之设，势有难行”，但其“义可采取”。如何“采取”其“义”呢?

　　凡我用人行政，一举一动，揆之至理，度之民情，非人心所共惬，则急止勿为;事系人心所共快，则务期于成。崇节俭以裕帑需，遇事始能有备，纳谏诤以开言路，下情藉以上通。总期人心永结，大本永固，当各外国环伺之时，而使之无一间可乘，庶彼谋不能即遂，而在我亦堪自立。此为目前犹可及之计，亦为此时不能稍缓之图。若待其间之既开，而欲为斡旋补苴之法，则和与战俱不可恃。即使仍可苟安，而大局已不堪复问。(文祥奏折均见《清史稿》列传第173，中华书局1977年版)

　　用今天的话来说，就是施政要考虑民意，符合民意。文祥认为，如果仍与以前一样苟安，那么将来大局不堪设想。文祥贵为大学士、军机大臣、总理衙门大臣，可谓清朝统治的核心成员，也是所谓“同治中兴”的关键人物，他的观念就是：羡慕议院政治，又认为中国国情不可行，只能师其义。而“师其义”的内涵，似又向中国传统回归。不过考虑到文祥此折是在郭嵩焘出使的同一年(1875年)，那么他对议院制度的赞赏是相当大胆和超前的，也是第一次有人向最高统治者提出议院问题。但是文祥死后10年，在最高决策圈的官员中，笔者没有见到讨论此类问题的记录，文祥的奏折也没有见到反响。

　　张树声请设议院

　　如果说文祥还只是肯定议院，那么10年后的1884年，中法战争的炮火硝烟中，淮军宿将、两广总督张树声在遗折中直接提出仿效西方议院的要求。遗折指出中国面临的危急形势：

　　数十年来，俄罗斯侵轶于北方，日本窥伺于东海，英吉利于印度、缅甸以规滇藏，法兰西据西贡、海防而谋滇粤……而中国蹈常习故，衣冠而救焚，揖让而拯溺，其何以济耶?

　　在这样内外交困的形势下，如何应对，作者指出：

　　近岁以来，士大夫渐明外交，言洋务、筹海防，中外同声矣。夫西人立国自有本末，虽礼乐教化远逊中华，然驯至富强，具有体用。育才于学堂，论政于议院，君民一体，上下一心，务实而戒虚，谋定而后动，此其体也;大炮、洋枪、水雷、铁路、电线，此其用也。中国遗其体而求其用，无论竭蹶步趋，常不相及，就令铁舰成行，铁路四达，果足恃欤?