所谓羁縻，“羁”就是用军事和政治的压力加以控制，“縻”就是以经济和物质利益给以抚慰， 即在少数民族地区设立特殊的行政单位，保持或基本保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治统治地位，任用少数民族地方首领为地方官吏，除在政治上隶属于中央王朝、经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。

就湘鄂西的少数民族地区而言，该政策起源于战国时期秦灭巴之后。“秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女，其巴氏爵比不更。”秦昭王与巴人盟誓，“秦犯夷，罚黄龙一双；夷犯秦，输清酒一钟。”（《后汉书·南蛮西夷列传》）秦统一天下仍以“巴氏为蛮夷君长”， 统领旧地。汉高祖时，“酉、辰、巫、武、 沅等五溪”之地，巴氏五兄弟“各为一溪之长”（《十道志》）。因“高祖有天下，三边外畔 ……会高祖厌苦军事，亦有萧张之谋，故偃武一休息，羁縻不备”（《史记·律书》）。经历隋朝至唐代，羁縻发展成为制度，正式推行。唐武德二年（619年），唐高祖专此下诏：“画野分疆，山川限其内外，遐荒绝域， 刑政殊于函夏。是以昔王御宇，怀柔远人，义在羁縻，无取臣属，朕祇应宝图，抚临四极，悦近来远，追革前弊，要荒蕃服，宜与和亲 。”（《册府元龟》卷174）自此，确立了“怀柔远人，义在羁縻”的民族政策，使在“遐荒绝域、刑政殊于函夏”的羁縻府州制度得以推行。

五代十国时期，封建割据激烈，少数民族地区各土著首领在羁縻州的基础上，趁中原各国相互征战之机，亦相互攻伐，以大并小，以强吞弱。一些强宗大姓扩张势力，逐渐脱离中央王朝的控制，成为地域性封闭的独立小王国。

宋朝统一内地之后，顺应了五代时期形成的这种情势，摄唐制并使羁縻政策更加完善，“树其酋长，使自镇抚”，并进一步笼络少数民族首领，对“其有力者，还更赐以疆土”。羁縻政策成为宋王朝统治鄂西少数民族地区的一项极为重要的政策。作为整个治国安邦政策的一个重要组成部分，这项政策在土家族地区有其自身的内容和特点。

羁縻政策的原则是：附则受而不逆，叛则弃而不追。

（一）“即其部落列置州县。”其疆域往往以某一大姓所形成的自然区域来确定，这一区域既可以划为一州，也可立为数州，故地域比当时的边郡要小得多。仅在土家族地区就设置了八十七个羁縻州。就鄂西而言，宋太祖乾德三年(965年)施州归宋，曾设清江郡军事，以后置羁縻州郡于清江南境。施州初属江南西道，后属夔州路,辖清江（恩施）、建始二县，在施州南部，还设有安定州、高州、顺州、富州等小羁縻州（《宋史·读方史舆纪要》）。宋仁宗时于来凤置散毛宣抚司，巴东郡设巴东安抚司。这些羁縻州县，“大者为州，小者为县，再小者为峒”。与“即其部落列置州县”相适应，各州刺史及属下峒主、头角官等，均由原部落首领担任。即以“巴酋长子弟，量才授仕，置之左右”（《资治通鉴》卷188）。首领均须得到朝廷任命，并世袭官位。

（二）军事上，羁縻州可保留有本部兵马，即所谓的义军、土军、土丁等。朝廷赐民族首领以军事首领头衔。其兵马主要是“慎守封疆”。土丁、土兵是一种寓兵于农的组织，平时为农，战时出征。朝廷从土家族中选出一定土兵，量给土地 ，平时耕种，不纳赋税，就地参加军事训练，轮番在边砦守戍，必要时调用以征伐不服统治的少数民族首领。咸平年间“生蛮叛”，宋朝廷征调高州土兵讨伐，擒“生蛮”六百六十余人，夺回汉人被俘者四百余人。天圣年间，下溪州刺史叛，又令高州刺史率土兵搜捕。类似这类对少数民族的征伐，不调朝廷一兵一卒。

（三）立柱结盟，划界定约。为防止各族首领反叛，宋朝地方政府常与各族首领订立盟誓，刻在铜柱和石柱上。据《施南府志》记载，在施州南二百七十里立咸平石柱，在施州南三百里立天圣石柱。每次盟誓，有盟主，监盟执行，均受誓主约束。

（四）经济上，王朝给土著各族施以小利。放松或解除土、汉贸易的“监禁”，如“施州蛮” 要求以粟易盐，即“诏以盐与之，且许其以粟易盐”。而土著“又以金银倍实直质于官易粟，官不能禁”。（《宋会要辑稿》）宋王朝对各族首领的贡赋要求不苛，土地、户口均不入户部，但作为朝廷命官的各州首领，则要定期向朝廷纳贡。贡物只是当地名贵土产，而对朝贡者往往以重赏。“贡方物者，人赐彩三匹，盐二十斤；无方物者，人彩二匹，盐半。”其进上首领，即加赐银两（《宋会要辑稿》）。朝廷常常用“因罪绝贡”作为对羁縻州首领的惩罚，因此纳贡显然是政治上一种臣服的标志。