上元元年（760）五月，肃宗任命京兆尹刘晏为户部侍郎，充度支、铸钱、盐铁等使，总理财政，负责军需用度。上元二年（761）十一月六日，刘晏被贬为通州（今四川达县）刺史。次日，肃宗以御史中丞元载为户部侍郎，充度支、铸钱、盐铁兼江淮转运等使。元载，凤翔岐山人。宝应元年（762）正月，元载又被任为租庸使。他认为江淮地区虽经兵荒，但百姓还是比其他地方富足，于是，按户籍向江淮百姓追征天宝末年以来积欠的8年租调，选派悍吏催办此事。有不服者，就用严刑威逼，致使江淮百姓逃往山林薮泽，进行反抗。